【年会精华No.6】邹骥 |落实巴黎协定:建立中长期战略和政策措施之间的联系

  • 2017年02月20日

编者按:2017年1月21日-22日,“中国能源研究会能源系统工程专业委员会2017年年会暨绿色低碳发展智库伙伴年度研讨会”在深圳成功举办。正如国家气候变化专家委员会副主任何建坤在开幕致词中所言:“两家合在一起有很大的好处。能源系统工程专业委员会主要是进行能源系统工程模型和方法学方面的研究,学术性比较强;后来发起建立绿色低碳发展智库伙伴,更多是聚焦在政策层面,进行相关政策的设计、实施和落地方面的研究。把两者合在一起,既有理论模型方法学平台和工具的研究,又有关于政策建议、政策落地、政策实施、制度实践方面的研究。两者的结合,有利于我们提出有科学含量、有技术支撑的高水平的政策建议,促进各界对能源和气候政策的深入研究和理解。” 出席会议的百余名专家就“落实巴黎协定和绿色低碳发展宏观战略”、“地方十三五温控规划与城市达峰实践”、“全国启动碳市场背景下地方和企业的行动”、“能源/碳排放模型”等主题进行了热烈的研讨。本网站将陆续编发此次研讨会的研讨精华,敬请关注。


邹骥(中国人民大学兼职教授、博士生导师)

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话题一:中长期战略目标与增长方式/发展路径创新 

今年一个重大的政治事件就是党的十九大的召开,此前一年多的时间战略界和政策界围绕这一核心政治进程,已经在实现两个百年梦想目标的大框架下加大力度研究我国中长期发展的战略目标。应该说我国实现第一个百年梦想的目标,即到2020年全面建成小康社会,胜利在望。大家对此目标的认识也很深刻,对研究界来讲也已经不是一个陌生的领域。

对第二个百年梦想的目标,即中华人民共和国成立100周年时实现中华民族伟大复兴,我们有非常宏伟的愿景。对这一目标的确切含义的研究,在当下国际风云变幻、国内新情况频出的背景下显得尤为重要。我们要认清思路,深入研究中国彼时的定位,达到这个目标的路径,会遇到什么样的重大战略挑战等等。我认为中国和西方之间的比较,中国在长期发展趋势上的优势在显现,因此我党提出了三个自信,即理论自信、道路自信、制度自信,但建立这些自信的具体基础是什么,尤其是在长期战略问题上我们的研究离党和国家的要求还有差距。 

我特别要提出和大家讨论的问题是:到2030以后我们国家是什么样子?我们如何能够达到那时期望的状态?惯常的说法是我国到2030年人均GDP可望达到1.5万美元左右的水平,到2050年这个指标可望达到几万美元左右的水平(均为2010年价格)。但到那时中国在世界民族之林居于什么样的地位?会不会被认为是“一夜暴富”的暴发户?在发展经济学里有个状态叫“没有发展的增长”,我们面临这样的长期的发展风险。所以我们要深入的思考这个问题。

我不去讲2020年中国社会经济发展的目标,只谈碳排放强度削减的目标。2009年中国提出的坎昆目标是到2020年,与2005年相比碳排放强度削减40%到45%,现在看来实际上要提前或超额完成也没有什么悬念,碳排放强度削减能达到49%或者50%左右。实现这个目标不仅仅是庆祝超额完成45%的目标,而是我们有了一个新的、更高的起点去完成2030年国家自主贡献2的目标。如果2020年在碳排放强度减少50%的起点上,到2030年碳排放强度削减60%-65%的目标是什么样的情况?这会延伸出在全球气侯治理谈判中的目标调整、对应措施等一系列的含义。

2030年是通往第二个百年目标的关键节点,国家自主贡献目标将面临什么问题?2050年第二个百年梦想目标,按照小平同志提的是中国进入中等发达国家的行列,在国际气候界也有个世纪中战略(mid-centurystrategy)的概念,按照《巴黎协定》的规定,各个缔约国要在2020年提交。现在已经进入2017年,去年美国奥巴马政府有想法中美双方一起发布这个战略。但是考虑到中美之间的差异比较大,我们也还需要时间准备,没有联合发布。对这个世纪中战略,我们学界、智库界有什么思考?思考的基础是什么?我们有什么可以提供给决策者?告诉决策者这个战略应该是什么样的目标?通往目标的道路是什么?对各个行业、企业、居民的含义是什么?我不认为这个研究已经完成,达到可以提出高质量决策依据的程度。所以我把这些问题提给大家,也号召智库界的朋友一起努力,争取为中国政府在向国际社会提交这个长期战略的时候做出学界应有的贡献。

我认为考虑中长期战略目标的核心总结起来应该是“走上转型之路的新征程”,亦即:方向、目标、路径、措施。以下四个重要领域,能够帮助实现在温室气体控制方面的目标。

第一个是提高能效,这是长期的主战场,也是最有前景的领域。中国人民大学PECE模型组一项最新成果表明几乎所有部门在提高能效上都是可以赚钱的,这也为新气候经济学提供了进一步的实证基础,只不过赚的钱有多有少,能不能吸引投资者是另外一个问题。因为机会成本太高,房地产、股票还有其他行业盈利多,在这个领域尽管能挣钱但挣的不够多,即我们所说的麦肯锡曲线的整个左下角——那些负成本的区域——能挣钱但是钱还是不投到那边去,就是由于机会成本高。能效领域在实现2030年、2050年的减排目标的时候能够占到1/4到1/3的贡献率,必须牢牢抓紧。

第二个领域是终端能源用户的电气化,这个领域值得关注,也是IPCC第五次评估报告里面提出的重要结论,如果中国走这条路,终端能效总体会提高,在电源环节集中控制排放也更加重要和容易,但未来人均用电量会大幅提高,甚至高过发达国家的历史水平(特别是有可能高过欧盟的水平),这个“高”是与终端用户对其他一次能源消费(特别是煤、油、气)占比低的局面同时出现的,电动车的普及就是典型例子。

第三个领域是需求管理,这里重点是利用信息技术实现供给侧和需求侧的联动,可望大大提高能效。

第四个领域是一次能源及其转换的低碳化,即非化石能源占比上升。对这四个领域,国内不同的模型组经过独立的研究得出了相似的结论,为未来实现目标提出了技术路线图。不同的技术、减排领域,会有不同的减排贡献率,对主力核心技术也都做了评估,能够预测其对减排做多大贡献。

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接下来从技术就引到投资的问题,未来的投资成本在不同的情景下是有区别的。上图中底下橘色线是国家自主贡献的情景,上面是深度低碳的情景。应该说我们有很大的可能实现或者提前超额达到2030年国家自主贡献目标。如果要实现把温升控制在两度以内的目标,达到峰值以后中国未来的排放路径是什么,这是长期战略里面要回答的最重要的问题。

根据我的观察,达峰后,要实现两度目标,要求我们国家碳排放急剧减少,因此就要求更激进的技术进步和投资,去采用成本更高的技术,但实际上那时GDP也越来越高,由于国家的收入也在提高,所以负担这样的成本的能力也会越来越强。我最近一次跟斯特恩爵士交流,他也认为减排的成本肯定要发生,关键的问题在于能不能负担得起,如何分担。

在不同情景下,投资在不同领域的分布是不一样的,想象我们2030年到底走什么路径,比如说按照实现国家自主贡献目标的情景,在基础设施上的投资就会很多;如果按照深度减排的情景,在碳捕获和封存技术上的投资就要大大增加。所以这种关乎百年大计的投资,现在就要考虑我们对未来是怎么设想的,否则会被锁定。

话题二:政策组合与选择标准

现在大家在热议全国的碳市场应该怎么设计,但是我感觉在这个政策辩论中,大家对不同的政策手段的功能是什么,好像没有分的太清楚。我认为大概可以把有关减排的政策手段分成四大类,即规制(包括标准、许可、监测执法体系)、碳税、碳市场、改变意识(教育、传播、劝说)。

一般的规制即规章制度,是提供法律基础和政策的基础设施。

碳税和碳市场的功能是完全不一样的,碳税控制的是边际减排成本,可以没有排放总量控制,企业根据税率与边际减排成本的比较来决定要不要减排:如果企业的边际减排成本高于税率,可以选择不减排直接交税;如果企业的边际减排成本低于税率,企业会选择减排,不交税。

而碳市场是什么?它必须首先有对排放规模的控制,要有严格的排放总量限制,没有这个总量不叫碳市场或者不是规范的碳市场。另外在全经济体范围内的减排成本是最小的,这是碳市场的根本特征。还有一点是环境产权要明晰,排放配额有偿分配的份额要逐步提高。

而改变意识这种传播教育宣传的作用是转变价值观,转变投资者、决策者和消费者的观念与偏好。比如说消费者的理念受到长期的熏陶,出门不骑自行车就不舒服。

这几类措施功能不一样,适用条件也不一样。规制的适用条件是:国家功能得在,国家不单指政府,包括法院、各级政府、立法机关,综合起来是国家。哪一个权威受到侵蚀,规制的效果都会被削弱,就都不管用了,所以国家公共政策的职能必须要到位。其实所有的政策手段都有赖于规制,它是其他政策的基础,没有规制其他经济手段也没有基础了;碳税的适用条件是要有强大良好的税收体系,纳税者对税收政策的反应是理性的反应,另外监管的成本要低;碳市场也有相似的地方,利益相关者要对市场有理性的反应,教育企业家、居民对政策要理性的反应;还需要完备的监管体系,监管成本要低。改变意识要有对应的基础设施,比如说绿色出行没有配套的公交系统是不行的。

话题三:碳定价政策的基本依据

这张图把目标、实现目标的手段,对碳价的期望联系起来,这几条实线是技术学习曲线,这里面最下面两条实线表示的是陆地风能和太阳能,预期从2015年到2030年减排成本还会继续下降,是属于唾手可得的技术,我们要赶紧用;但是到2030年深度减排情景下,像离岸风能技术,聚光太阳能发电,碳捕获封存的技术都要上来了;到2050年的时候,我们的技术部署是不一样,这时候技术的绝对成本会越来越大。对于理性的投资者来说,碳定价一定要高于减碳的边际减排成本才可能投资采用这个减排技术。

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从图中我们可以看到两种碳定价发展趋势,第一种在2020年到2030年让碳价迅速的上升,然后再缓缓的上升(就是那条深蓝色上升的虚线)。第二种是,碳价一开始小步慢跑,在低水平走一段时间,然后到后面再迅速上升(就是那条黑色上升的虚线)。这两种策略,假设针对的是理性的投资者、排放者,但是有一个基本的共同要求是碳定价一定要高于边际减排成本。

因此可以得出一些关于碳市场发展趋势和实现其有效性条件的结论:一个有效的碳交易市场,如果要以它去驱动整个经济体低碳转型必须满足五个条件:第一,碳价要长期上升且高于彼时主流减排技术的边际减排成本;第二,碳市场的规模要足够大,不足够大就是小马拉大车,不能堪当驱动世界第二大经济体向低碳转型的重任;第三,对于碳交易覆盖的行业部门要有非常清晰、严格的排放限额,尤其是对特定的行业比如八大行业,要有明确和较之整个经济体平均水平更为严格的排放限额;第四,要和经济改革特别是供给侧改革的要求相一致,这既包括对特定行业部门助推优化产能,也包括与经济体制机制的改革相协调配合;最后,对特定行业,碳市场在能效、在能源结构的变化中会发挥特定的作用。

比如说电力行业,大家说我国电价管制导致碳价在电力行业传导不出去,但是我们发现实际上它是有特殊作用的。在电力行业内部有不同的装机质量概念,碳价有利于让高效率的装机有更多的发电量,低效的装机由于加入碳价,成本会更高,上网的电量就会少。另外,目前的发电量中有30%是计划外发电,在这部分发电中碳价是可以传导出去的。在设计这个行业的碳定价战略和政策时是要和减控目标、行业本身的发展战略和技术选择密切联系起来的。


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