【年会精华No.9】段茂盛 |全国碳排放权交易市场设计和启动的关键问题

  • 2017年03月03日

编者按:2017年1月21日-22日,“中国能源研究会能源系统工程专业委员会2017年年会暨绿色低碳发展智库伙伴年度研讨会”在深圳成功举办。


正如国家气候变化专家委员会副主任何建坤在开幕致词中所言:“两家合在一起有很大的好处。能源系统工程专业委员会主要是进行能源系统工程模型和方法学方面的研究,学术性比较强;后来发起建立绿色低碳发展智库伙伴,更多是聚焦在政策层面,进行相关政策的设计、实施和落地方面的研究。把两者合在一起,既有理论模型方法学平台和工具的研究,又有关于政策建议、政策落地、政策实施、制度实践方面的研究。两者的结合,有利于我们提出有科学含量、有技术支撑的高水平的政策建议,促进各界对能源和气候政策的深入研究和理解。” 


出席会议的百余名专家就“落实巴黎协定和绿色低碳发展宏观战略”、“地方十三五温控规划与城市达峰实践”、“全国启动碳市场背景下地方和企业的行动”、“能源/碳排放模型”等主题进行了热烈的研讨。本网站将陆续编发此次研讨会的研讨精华,敬请关注。


段茂盛 (清华大学能源环境经济研究所/中国碳市场研究中心主任)

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统一的全国碳市场设计和启动中有几个问题值得关注。第一是规则统一和区域差异的问题;第二是如何看待碳市场对经济发展的可能影响;第三是碳市场作为企业面临的诸多政策中的一个,如何适应更大的政策环境;第四是主管部门的职责分工;第五是立法问题;第六是衔接问题。


规则统一和区域差异问题


在最初讨论全国碳市场建设的时候,就建设思路有过很长时间的讨论。有观点认为,可以每个地方先建自己的区域碳市场,然后再合并形成全国市场;还有另一个观点认为应该一开始就建立全国统一的碳市场。目前是按照第二种思路进行建设的。


规则统一看起来简单,其实不然。因为区域差异等原因,七个试点市场的规则都不一样,全国统一碳市场设计里面要不要考虑区域差异,是非常受关注的一个问题。已经确定的大原则是建设一个规则统一的全国市场。


但规则统一并不意味着不可以考虑区域差异。如何考虑区域差异呢?将从覆盖行业、分配方法和MRV体系三个方面给予地方一定的灵活性。地方可以选择覆盖更多的行业;分配方法全国统一,但允许省级主管部门在本行政区域内实施比国家更严格的分配方法;MRV体系的规则全国统一,但考虑各地方在技术能力、管理能力和资金情况等方面的差异,可以给地方一定的向统一标准过渡的时间。


在确定配额分配方法时,通过行业的细分,也可以适当考虑区域差异。以看似简单的电力行业为例,子行业的划分方法也反映了如何处理区域差异的问题。比如,如果把空冷发电划分为一个子行业,为其设定专门的基准值,实际上就是考虑了区域差异,可以解决西部地区的部分关切。


碳市场对经济发展产生的影响


这是全国碳市场建设中各方都非常关注的一个问题。制定政策的目的是影响并改变部分企业或者个人的决策。可以通过一定的设计来控制对企业或者经济的影响。


第一个方面是分配方法,全国体系中基于实际产量的分配方法不会限制企业的服务水平,而是要求企业提高效率。同时,也可以避免使用历史产量可能导致的去产能重点行业内企业的配额系统性过剩。


第二个方面是利益相关方的咨询。在制定配额分配的具体方法时,主管部门通过多种方式咨询了相关行业的意见,希望制定的方法能够反映企业的合理需求。


第三个方面是遵约机制。经济处罚很重要,但它不是目的只是一个手段,需要通过建立信用体系等多种手段来促进企业履约。


碳市场与更大政策环境的协调


碳市场不是独立运行的,需要和大的政策环境协调一致。不能期望通过碳市场把所有问题都解决了,所以要保持体系设计的灵活性,以便随着大政策环境的变化对体系的细节设计进行必要的调整。欧洲、加州和韩国等的市场,都是现有详细的立法,再来进行具体的实施。但这样路径限制了体系设计的灵活性。


在我国,很多与碳市场相关的改革也在同步进行,比如电力市场改革,因此全国碳市场的设计必须考虑别的改革对碳市场的可能影响。所以,未来出台的全国碳交易管理条例应该是框架性的。


中央和地方政府职责的划分


职责划分的一个基本原则是,设计市场统一性的规则设定,都由中央来负责;在不影响全国市场规则统一的前提下,能交给地方的都交给地方。在规则统一的原则下,还要兼顾广泛参与。行业协会对于配额分配方法的制定非常重要,其合理参与非常有必要。


立法问题


国际上有一种观点,认为中国政府权力很大,想做什么都可以。这个观点显然是不对的,现在讲依法行政,政府做事情必须要有法律依据。比如,各个试点碳市场对不足额提交配额排放单位的罚款额度不同,就是严格依据《行政许可法》依法行政的体现。


高层级的立法非常重要。国家发改委已经发布了针对全国市场的的部门规章,但国务院条例的制定仍然非常必要,因为市场建设涉及到行政许可问题,而行政许可的设立在部门规章中无法解决。条例的制定目前已经取得了比较大的进展,希望能够尽快出台。

 

衔接问题


首先是全国碳市场与碳市场试点的衔接问题。其次是分配方法和MRV体系的衔接问题。第三个是碳排放权交易市场与GDP的二氧化碳排放强度下降目标的衔接问题。第四是全国市场下的抵消机制和现有的自愿减排体系的衔接问题。第五是注册登记系统与交易系统的衔接问题。第六是规则要求与具体实践的衔接问题。目前全国碳市场建设中对于这些问题应该给予充分的重视。


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