【年会撷英No.4】张希良 | 国家碳市场建设的几点思考

  • 2018年03月12日

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编者按:2018年1月26日,绿色低碳发展智库伙伴(GDTP)2018年度研讨会在浙江省湖州市举办。近百名专家和智库伙伴机构代表出席了本次会议,以“中国低碳发展转型的新思路”为主题,就国家碳市场建设、我国的中长期发展战略、“十三五”期间地方低碳发展、绿色金融和一带一路等主题进行了热烈研讨。本网站将陆续编发此次研讨会的研讨精华,敬请关注。


张希良(中国能源研究会能源系统工程专业委员会主任委员,清华大学能源环境经济研究所所长)

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在座诸位都知道国家碳市场建设在2017年12月19日正式启动,我和我的团队参与了国家碳市场总体设计的一些工作。借年会这个机会,我把掌握的情况向大家介绍一下,也分享几点我个人的思考。

 

中国为什么要建国家碳市场

 

这是非常关键的问题。在国务院批复的国家碳市场建设总体方案中,对建设国家碳市场的目的有很明确的表述。我的观察是国家碳市场主要起两方面的作用:首先是要实现国家设定的节能减碳目标,其次是要弥补现有的一些政策缺失。

 

首要目的是节能减排,兑现我国应对气候变化国际承诺。这是建设国家碳市场最主要的考虑。


“十三五”规划中有约束性的碳强度下降指标——2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%。


在国际承诺方面,也有碳强度下降指标,与2005年相比,2020年、2030年碳强度分别下降40-45%和60-65%。


非化石能源占一次能源比重2020年达到15%,2030年达到20%。

 

建设国家碳市场除了实现上述目标之外,还有意弥补能源和气候政策的缺失。


举个例子,近年来我国可再生能源发展得非常好,包括光伏、太阳能、风电。去年风电和光伏电力增速都是20%以上。很重要的原因是有可再生能源政策的推动,给予可再生开发商比较高的上网电价,投资风电能赚钱,有回报。高的上网电价怎么来的?大家都出钱了,因为有电力附加费,收上来钱用于对可再生能源发电进行补贴。我国可再生能源发展是全社会鼓励的,在座的每一位都做了贡献。因为风电、光伏发展很快,发电补贴量需求也越来越大,可再生能源附加电费收入已经不够补贴用了。

 

再举个节能减排政策的例子,在“十一五”和“十二五”期间财政部和国家发改委对企业节能有投资补贴,支持企业做节能技术改造,地方发改委和国家发改委还设立了节能补贴标准,达到一定要求就会得到补贴。2013年之后财政部不给补贴了,相应的政策基本停止了,这会对国家未来的节能产生很大的影响。


另外,国家出了很多节能标准,如用能限额标准等,但是没有一个抓手保证这些标准落到实处。

 

总之,中国低碳发展转型面临很重要的政策缺失,建设国家碳市场能够有效填补这个空白。为什么国家愿意推动,财政部也支持建设碳市场?国家碳市场是基于市场机制的,不需要财政部支付大量财政补贴。如果全国碳市场真的建起来,企业有更多的选择,可以选择自己减排,也可以到碳市场上购买配额,这样会有效降低一些企业,特别是全社会的减排成本。通过制定碳排放配基准,配合报告、监测和第三方核查(MRV)体系的建立,国家碳市场也能够将过去难以落地的一些工业能耗标准落到实处。

 

建设什么样的国家碳市场

   

最近我在费城召开的美国经济学年会上就中国碳市场建设问题做了一个发言,主要是想听美国经济学家怎么看我国的碳市场建设,听他们的建议。总的来讲,尽管他们认为我国碳市场的一些做法,如配额分配,和理想还有距离,但对中国碳市场建设还是非常认可的,也认为中国碳市场建设应该是既积极又稳妥,要符合我国的实际情况。

 

国家碳市场建设的一个核心问题是配额分配,其中最主要的一项任务就是如何科学制定行业碳排放标准。

 

我和我的团队正在研究国家碳市场配额分配方法。私下里我跟一些搞节能标准的专家交流,我以为借鉴一些能耗标准,把行业的碳排放基准定下来很容易。令我吃惊的是,他们提醒我千万不要直接套用能耗标准,用了肯定搞砸。这说明我们见到的一些能耗标准可能并不科学,不是特别切合实际。

 

我发现,什么事情如果发改委重视和支持,这个事情肯定能成功。在制定行业碳排放基准值之前,国家发改委和地方发改委一起,组织了碳市场覆盖企业的能源消费和碳排放数据报告,建立了2013-2015年企业碳排放数据库,有了这个数据库,制定行业碳排放基准就有基础了,我们研究人员也有信心了,可以进行不同基准下的配额分配的模拟以及行业内企业配额的余缺分析,多少企业需要买,多少企业可以卖,一目了然。

 

现在设计的配额分配方案是以免费分配为主,但是也允许地方进行一定比例的拍卖,也就是有偿分配。配额免费分配的方法以基准法为主,基准法是基于强度的分配方法,不是基于总量的分配方法,对企业产品的价格影响很小,不会影响企业的竞争力。此外,从高耗能行业发展趋势看,这些行业的产能基本上达到峰值,还有下降的趋势,如果采用基于历史总量的分配方法,这些行业可能会出现配额过度发放的问题,用基于实际产量的基准法分配配额就不会出现这样的问题。

 

另外不仅要考虑电力部门还有其他行业,我国能源市场非常不完善,除了煤炭价格完全放开之外,其他都没有放开,包括电力,虽然做了电力体制改革的试点,但是三五年之内完全市场化非常难,最起码需要五年。电力等能源产品的价格不能及时有效的传导到能源产品的用户端,也就不能对能源用户的节能减排产生强有力的激励。怎么办?对工业企业的配额分配,不仅要考虑它们的直接排放,还要考虑它们因消费电力引起的间接排放。

 

地方在国家碳市场建设中的作用

 

国家碳市场和地方碳市场试点是什么关系?首先,符合国家碳市场覆盖行业要求和门槛的那些地方碳市场试点所覆盖的企业要转到国家碳市场。根据国家碳市场建设总体方案,已建立的试点碳市场还是可以继续运行下去的。


我个人的看法,经过一个过渡期,地方试点碳市场的配额分配方法、标准发展到和国家碳市场相兼容时,地方试点碳市场就可以和国家碳市场合并了。


在配额分配上,国家发改委负责制定分配方法和行业分配基准,地方发改委按照国家的配额分配技术指南进行配额分配,分配的公式和参数是公开透明的。另外,如地方,例如浙江省对某些行业的节能减排有更严格的要求,允许在国家行业配额分配基准的基础上加码,但不允许放松。


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